《三亚市河道生态保护管理条例》解读

2016-11-22 09:04

  2016年9月30日三亚市第六届人民代表大会常务委员会第3号公告公布,三亚市第六届人民代表大会常务委员会第四十二次会议通过的《三亚市河道生态保护管理条例》(以下简称《条例》),已经海南省第五届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2016年9月28日批准,自2016年11月1日起施行。为能正确理解与准确执行该法规,有必要对该立法的必要性和有关制度规则的背景与意义等进行说明和解读。

  一、立法的必要性

  随着三亚实施生态立市、绿色崛起和可持续发展战略的日益深入,河道生态环境的改善和保护越来越被社会各界所重视,河道生态保护已成为“双修”“双城”战略的重要内容和应有之义。为进一步推进依法治水,“加强河道生态保护管理,改善水环境质量,修复水生态功能,发挥河道的综合效益,营造人与自然和谐的生活环境”(《条例》第一条),制定一部专门保护我市河道生态的地方性法规十分必要,依靠法制保障使三亚这座美丽的热带滨海旅游城市能进一步融入大自然,让三亚人民“望得见青山,看得见碧水,记得住乡愁”。

  二、《条例》主要内容解读

  《条例》分为“总则”、“整治与建设”、“污染防治与生态保护”、“法律责任”和“附则”共五章四十八条。总体说来,《条例》在河道保护管理制度方面,内容比较丰富、体系比较完善,体现了最新立法成果,反映了党和国家及我省、我市的最新政策精神,能贴近三亚实际,展示三亚特色。

  (一)《总则》规定解读

  《总则》共八条,是统领整部法规的基本原则和基本精神,主要规定了法规的立法目的和依据、适用范围、市、区人民政府的主体责任、河道生态保护管理体制和应遵循的原则、实行河长制和公众参与等方面的内容。

  1、立法目的和依据

  三亚河道立法总的指导思想是实践“生态环境是三亚的第一生产力”和“绿色发展”理念,实施“双修”“双城”战略,加强对河道的生态修复和生态保护,改善和提高水环境质量和水生态功能,发挥河道在行洪、抗旱、航运、生态保持等方面的作用和在环境、生态和社会方面的综合效益,构建人与自然的和谐关系,促进三亚经济社会协调、可持续发展。这一指导思想,明确地体现在《条例》的第一条表述中,其他主要条款均是围绕该宗旨和目的加以设计规定的。

  所谓的立法依据主要是指该法规的上位法依据,《条例》不能与上位法相冲突、相抵触。作为地方性法规,该《条例》的立法依据主要包括法律、行政法规和我省的地方性法规,除列明的《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》外,还包括《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》和《水污染防治法实施细则》等法律法规。

  2、适用范围

  第二条规定了《条例》的适用范围,其含义包括,第一,《条例》适用于三亚市管辖的所有行政区域而非仅是城市市区;第二,三亚市行政区域内的所有河道包括三亚河、宁远河、藤桥河、大茅河、九曲溪、桃源河、冲会河、大兵河、担油河、龙江溪、盐灶河等河道及其主要支流的生态保护管理活动都应遵守该《条例》;而根据《三亚市河长制实施方案》的规定,河道的范围不止于此,还应当包括湖泊和水库,三亚红树林市级自然保护区、三亚铁炉港红树林市级自然保护区和亚龙湾青梅港市级自然保护区亦在适用范围之内;第三,《条例》的效力及于上述河道有关的生态保护管理活动,包括规划、整治、建设、保护、利用和其他相关管理活动;第四,第二款的规定表明,三亚市河道内的航道、港口及其相关活动,既要遵守本《条例》,又要同时遵守航道、港口管理的相关法律、法规。

  3、总规管理与河道范围划定

  我省是在全国范围内率先进行“多规合一”试点并取得明显成效的省份,我市的多规合一工作于今年9月16日取得重大成果——国办函[2016]76号下发通知,《三亚市城市总体规划(2011—2020)》已经国务院批准。根据《条例》第三条第一款规定,我市河道的规划、整治、建设、保护、利用和其他相关管理应当依法纳入《三亚市城市总体规划》并在该总体规划框架内进行,其相关活动须符合总体规划的要求、服从总体规划确定的目标。

  根据第三条第二款的规定,河道的具体保护管理范围依法划定后应当设立标志和界碑,并予以公告,这是在信息公开上提出了具体要求,有利于保障社会公众知情权和有关主管部门依法进行管理,有利于避免执法实践中可能出现的政民之间的纠纷与冲突。而关于划定管理范围的主体、依据的标准,《条例》规定,由市人民政府组织市土地、水务、规划等部门包括环保部门和各区人民政府按照三亚市总体规划划定的生态保护红线和省有关河道和水工程管理保护范围标准,结合本市实际依法划定。显然,主体是明确的,而依据的标准,一是三亚市总体规划划定的生态保护红线,根据《海南省生态保护红线管理规定》第二条规定,“生态保护红线,是指县级以上人民政府依法在本行政区域内陆地和海洋重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界。生态保护红线所划定的区域为生态保护红线区。”省和市、县、自治县人民政府应当将生态保护红线纳入本行政区域的总体规划,并作为省和市、县、自治县总体规划的刚性约束。二是省有关河道和水工程管理保护范围标准,这指的是《海南省河道和水工程管理保护范围标准》,根据该标准规定,制定本行政区域内河道及国有水工程管理和保护范围的划定方案并向社会公告河道保护管理范围是水行政主管部门的职责。三是三亚市实际,这体现的是我市的实际特殊情况,贯彻的是因地制宜原则。根据《海南省河道和水工程管理保护范围标准》第一条规定,河道管理保护标准为“无堤防的河道,为设计洪水位线以内区域;有堤防的河道,为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地以及行洪区、两岸堤防和护堤地;根据河道的不同等级,堤围脚外20米-50米以内区域为护堤地;丘陵山区河道,从设计洪水位线向外延伸50米以内区域为河道岸线安全保护区。”(这只是该《标准》第一条的部分内容;法规草案作了同样的规定)有关职能部门明确指出,我市各河道及其不同河段的实际情况不尽相同,一刀切式的规定虽显严格刚性,实践中却不一定能得到有效落实,某些河段确定堤围脚外的延展米数可能达不到20-50米的要求,“预留50米护堤区域,为远期景观规划留足空间”的建议也不完全符合三亚实际,如在《条例》中明确规定上述刚性标准则可能导致实践中的违法,进而影响《条例》的严肃性和权威。针对这一问题,《条例》是通过第三条第二款和第二十六条关于划定堤防安全保护区的规定加以解决。《条例》最终未采纳草案关于划定标准的具体规定,而是原则性地指出划定范围应遵循的明确依据,此种技术处理既简洁明了,又充分照顾到我市实际,为合理划定河道保护管理范围预留了操作空间,体现了原则性与灵活性、合法性与合理性的有机统一。

  当然,河道管理保护的具体范围的划定也应当遵守《三亚市城市总体规划(2011—2020)》中的城市蓝线规划。所谓的城市蓝线,根据2006年3月1起施行的《城市蓝线管理办法》第二条规定,是指城市规划确定的江、河、湖、库、渠和湿地等城市地表水体保护和控制的地域界线。《国务院办公厅关于批准三亚市城市总体规划的通知》(国办函[2016]76号)指出,三亚市应“划定城市蓝线保护范围,结合水域自然形态进行保护和整治,提高水资源利用效率和效益,建设节水型城市。”

  根据城市蓝线的内在要求,违反城市蓝线保护和控制要求的建设活动;擅自填埋、占用城市蓝线内水域的活动;影响水系安全的爆破、采石、采砂、取土等活动;擅自建设各类排污设施的行为;堆放、倾倒、掩埋或排放污染水体的物质的行为以及其他对城镇水系保护构成破坏的活动,都属于城市蓝线规划严格禁止的行为,对不符合蓝线规划要求,影响防洪抢险、除涝排水、引洪畅通、水环境保护以及影响城市河道景观的建筑物、构筑物及其它设施,应当责令限期迁出、整改或由有关部门和区人民政府予以拆除。《条例》的第十四条关于“禁止在饮用水水源保护区内建设畜禽养殖场、屠宰厂(场)”、第十六条关于“企事业单位和其他生产经营者不得私设暗管、利用渗井、渗坑或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”、第十八条关于“本条例实施前依法建设的建筑物、构筑物,不得扩建。因行洪安全或生态保护需要拆除的,由有关部门依法予以拆除”,以及《条例》第三章中关于污染防治与生态保护的许多措施和禁止性规定、第四章关于有关违法行为应承担的法律责任的规定,如第二十条、二十一条、二十二条、二十七条、第三十条至第三十四条、第三十七至第四十条等都在根本上体现着城市蓝线的内涵要求,这些条款的设计不仅与相关上位法保持一致,更有着城市蓝线的直接依据。当然,《条例》第二章关于河道整治与建设许多规则设计,显然也是在城市生态保护红线、城市蓝线规划范围内,按照它们的基本要求加以规定的。除必须符合城市生态保护红线、城市蓝线规划外,河道整治与建设活动必须严格遵守法定程序,如根据《条例》第十条,水行政主管部门制定的河道整治年度计划须报区或者市人民政府批准后实施;根据《条例》第十一条、第十八条,河道整治工程和河道建设工程的建设方案应当报经水行政主管部门审查同意,等。

  4、政府的主体责任、管理体制和应遵循的原则

  市、区人民政府在河道生态保护管理工作中负有不能推卸的主体责任,应当发挥其组织领导和统一协调的作用。这不仅是法规不可缺失的应有内容,更是市人大常委会的意见和政府各具体职能部门共同的呼声。因此,《条例》第四条规定了市、区人民政府的领导、监督和检查的主体责任,应当建立河道生态保护管理工作协调机制,协调处理相关重大问题。在总则中作此种规定,为下文具体规定市、区人民政府承担相应职责提供了原则依据,也为实践中开展联合执法明确了制度出处。根据《海南省城镇内河(湖)水污染治理三年行动方案》的规定,要严格按照属地管理原则和法定生态环境和资源保护责任义务,切实落实地方政府的主体责任。

  《条例》第五条确定了河道生态保护管理应遵循“统一管理与分级负责、流域管理与行政区域管理相结合”的体制和原则。这是对我国《水法》和《河道管理条例》有关保护管理体制与原则规定的援引和再次确认,是对属地管理原则的具体化。这一体制和原则首先体现为市、区人民政府应担负起领导、监督、检查和协调的主体责任,其次体现为市、区水行政主管部门作为本行政区域河道的主管机关,应分别负责全市河道的监督和管理,和各自所辖行政区域内河道的监督和管理的具体工作,以及市、区其他有关行政管理部门和育才生态区管理委员会、各国有农场应担负起各自相应的法定职责。这实际上是对《水法》关于“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督管理工作”和“县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工,负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”规定的凝练与落实。

  5、实行河道(河段)责任人负责制,即河长制

  实施河长制是国内其他地区较为成功的做法和经验,也是我省我市的明确要求。但鉴于全国人大常委会公报中明确指出“河长制”不是法律概念,故将通称的河长制规定为“河道(河段)责任人负责制,责任人统称为河长”。《条例》在第一章《总则》中规定实施河长制,是对其在法规中地位的提升,同时原则性地要求由市人民政府组织制定河道(河段)责任人负责制实施方案,建立长效管理机制,确定责任人及其职责,明确责任人负责制实施范围、目标、任务、工作要求等内容。这是对《海南省城镇内河(湖)水污染治理三年行动方案》关于“全面推行‘河长制‘,建立市、县、区、乡(镇)级河长体系,按照治理水体的行政区划,各行政区划的主要负责人任河长,制订实施各级“河长制”工作方案,明确河长职责”规定的具体落实。事实上,三府办[2016]74号文件表明,今年3月22日市人民政府就已经同意了《三亚市河长制实施方案》并向各区人民政府、市政府直属单位印发,该方案对“河长制”进行了顶层设计和系统管理,规范了“河长制”履职行为。

  6、经费保障、公众参与和奖励机制

  法规草案只规定了河道生态保护管理所需经费纳入同级财政预算。但《条例》除了坚持这一体制外,更重要的是在第七条明确体现出《海南省城镇内河(湖)水污染治理三年行动方案》关于以政府投入和社会参与为原则建立多渠道投融资机制的精神,把“争取各类专项资金”、“鼓励、吸引社会资本投入”的要求与财政支持相结合,既拓宽了河道保护管理所需资金的来源渠道,又加大了资金支持力度。

  (二)《条例》所要解决的主要问题和主要措施

  这两大方面内容应当是《条例》的核心与关键部分。归纳起来看,主要是以下几方面:

  1、河道污染、侵占河道等问题的整治

  从调研情况看,河道污染与侵占河道是我市河道现存的最突出的两大问题,备受社会各界关注。《条例》坚持“问题导向”方针,针对这两大突出问题采取了有效措施加大整治力度。在防治河道污染方面,第十四条规定,禁止在饮用水水源保护区内建设畜禽养殖场、屠宰厂(场)。除市人民政府依法划定可以建设的区域外,在河道保护管理范围内禁止建设畜禽养殖场、屠宰厂(场)。这是对有关建议的直接采纳。第二十一条规定建立渔业禁养区、限养区制度,禁止向河道水域投放饲料、使用药物从事渔业养殖,这是全国各地的普遍做法。这两项制度都是针对造成河道水污染的相关原因所采取的有效防治措施,符合上位法精神和“以问题为导向”的立法思路,并能与其他水污染防治制度,如第十五条关于建设城乡污水集中处理设施及配套管网、第十六条关于河道保护管理范围内新建、改建、扩建排污口的,排污单位在向环境保护部门申报之前,应当征得河道主管机关的同意以及有关主体不得私设暗管、利用渗井、渗坑或者采取其他规避监管的方式排放水污染物、第二十条关于加强农业面源污染防治、第二十二条关于防治船舶泄露油污、禁止船舶向河道倾倒垃圾或者排放残油、废油、第二十七条关于禁止侵占自然湿地等水源涵养空间,禁止砍伐河道两岸的天然林、水土保持林、水源涵养林、第三十条关于从事开发利用项目的单位和个人应当设置垃圾回收容器,并负责清理其经营河面的漂浮物、第三十四条第(一)项关于超标排放或重点水污染物排放总量超过控制指标的、第(二)项关于禁止排放、倾倒工业废渣、城镇垃圾或者其他废弃物,堆放、存贮固体废弃物或者其他污染物、第(三)项关于禁止清洗装贮过油类、有毒有害物质的车辆、容器等的规定相互配合,共同作用,较好地体现了《条例》的基本原则和立法目的,能有效解决《三亚市河长制实施方案》中所说的“乱排乱倒”问题。防治河道污染是一项综合系统工程。针对所谓“乱占乱建”问题,《条例》第十八条规定在河道保护管理范围内建设建筑物、构筑物的,工程建设方案应当依法报经有关水行政主管部门审查同意;条例实施前依法建设的建筑物、构筑物,不得扩建。因行洪安全或生态保护需要拆除的,由有关部门依法予以拆除。这实际上是赋予了水行政部门对河道建设工程建设方案的事先审查权,审查后决定同意与否主要看该建设方案是否符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求。第三十三条明确禁止任何单位和个人侵占、损毁河道水利、堤防护岸、防汛、水文监测、水文地质监测、环保监测等工程设施和破坏水文测验河段。这些规定主要是针对侵占和破坏河道问题所设计的相应规则。另外,《条例》第三十四条关于“禁止违反有关规定在河道保护管理范围内采砂和在堤防安全保护区内采石、取土”的规定和第四十条关于非法采砂应承担的法律责任,针对的是“乱采砂”问题。

  2、水生态修复、保护和建设举措

  水生态修复、保护和建设是本《条例》的立法宗旨与目的,这在《条例》的名称上即可感知,是《条例》应当重点完成的任务,围绕这一宗旨所采取的相关措施服务于“水清、河畅、岸绿、生态”的目标。《条例》第十七条概括性规定了加大水生态修复、保护和建设的力度应采取的措施。这主要有两点考虑,一方面是对实践中正在进行的工作进行法律确认,巩固其所取得的成果,一方面是宣示将海绵城市设计理念贯穿始终,通过实施生态护坡护岸工程、构建河滨生态湿地、打造特色园林景观、建造低洼湿地等措施和方式,以及建设生态河床、生态浮岛,进行水生植物和水生生物重构、开展立体绿化等,实现城市水生态恢复和景观再造。本质上讲,这是为实施“双修”、“双城”战略进行立法推动和提供法制保障。防治水污染的相关规定在根本上也是从属于生态保护的目的。此外,《条例》第二十三条关于区园林环卫行政主管部门应当制定本行政区域内的年度河道保洁实施方案的规定、第二十七条关于植树造林、构建生态屏障的规定、第二十八条关于河道沿岸红树林保护的规定、第二十九条关于加强河道水产种质资源保护区建设和管理、未经批准不得向河道生态保护管理范围内引入外来动植物物种的规定,第三十、三十一条的相关规定等,都是围绕水生态修复、保护和建设的目的所采取的有效举措。而第三十六条关于提起环境公益诉讼的规定,更是为保护河道生态提供了司法保障。

  (三)具体的行政管理制度

  为保证河道生态保护宗旨的实现,有必要在《条例》中设定一些具体的管理制度,发挥公共管理机构及管理制度应有的引导、监督、检查、控制、调节、评价和考核的功能。
一是河道信息化建设制度和河道信息公开制度。《条例》第九条明确规定,市人民政府应当加强河道信息化建设,建立河道信息统一平台。这一规定既符合上位法精神,更体现“互联网+”的时代要求,这是一种制度创新,是该法规的一大亮点和特色,是对政务公开、信息透明和接受社会监督要求的必然反映。

  二是河段水质控制目标制度。这是实现目标管理的具体要求,是根据上位法的规定设计的具体规则。根据《条例》第十九条规定,流域内各河段的水质控制目标的制定和调整主体是市人民政府,负有控制所辖河段水质并保证出界断面水质达标责任的主体是各区人民政府,根据第三十五条规定,市人民政府应对水质达标情况进行督促检查和考核。

  三是水环境保护目标责任制和考核评价制度。该制度具有直接的上位法依据,我国《环境保护法》、《水污染防治法》等都有原则规定。该制度主要包括环境目标指标设定、环境指标分配执行、环境指标考核评价三个部分,其中,环境目标指标设定是该制度的起始内容,环境指标分配执行是该制度的关键环节,环境指标考核评价是该制度的最后环节和重要保障。该制度的实质在于明晰市、区两级政府在河道生态保护管理方面的“权力清单”和“责任清单”,是责任政府基本伦理的必然要求,也是环境法治的有效保障。根据《条例》第三十五条规定,该制度由市人民政府组织实行并作为考核主体对区人民政府这一对象进行考核,考核的内容包括河道水质达标状况、生态红线执行情况、河道(河段)责任人负责制实施情况以及其他生态保护目标完成情况,年度考核结果纳入到区人民政府流域保护管理、保障水安全工作的考核内容之中。

  (四)关于法律责任的说明

  法律责任是指因违反了法定义务或契约义务,或不当行使法律权利、权力所产生的,由行为人承担的不利后果。规定了法律责任条款,法律法规在结构上才完整。相对于法规草案,《条例》关于法律责任的规定有着较大的变化。一是增加了部分法律责任条款,并对有关条文顺序进行了重新排列,二是因《中华人民共和国水污染防治法》正在修改完善,海南省也处在制定《水污染防治条例》的立法阶段,为避免因上位法的变化而导致的本条例通过后即面临不得不修改的被动局面,《条例》取消了草案根据《中华人民共和国水污染防治法》所设定的法律责任条款,包括草案第四十六条第二款、第四十七条、第四十八条、第四十九条、第五十条、第五十三条、第五十四条、第五十五条。同时,因有关法律责任的条款是对上位法规定的重复,故《条例》未予保留,如草案第五十六条、第五十八条。针对这一情况,《条例》第四十五条设定了兜底性条款进行弥补,规定“违反本条例,本条例未设定处罚但有关法律、法规已有处罚规定的,从其规定”。三是根据法律的授权和常委会委员的建议,采取了重罚原则,即在不突破上位法规定的罚款上限的前提下,提高了罚款额度的下限,这与我市保护河道生态的决心、经济发展的实际是相适应的,一定意义上体现了“重典治乱”的思想精神,也能起到震慑和教育作用,这些条款包括《条例》的第三十七条、第三十八条第二款、第三十九条、第四十条第二款。四是明确规定了破坏河道生态造成损害的应依法承担修复生态环境等侵权责任,以及违法者承担代为治理费用的责任。这与环保法、侵权责任法的既有规定和《民法总则(草案)》关于修复生态环境责任的思路与原则一致,与该部法规的立法指导思想、立法目的一致,是“谁违法、谁担责、谁治理”法律原理的规则表达。五是吸收了最新立法成果,《条例》第四十四条确定了“河道生态保护管理实行生态环境损害责任终身追究制”,对违背科学发展要求、因决策失误或失职渎职等造成河道生态环境和资源严重破坏的,由有关部门依法严格追究相关责任人的责任,不论其是否调离、提拔或者退休。中共中央和国务院联合制定发布的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第十二条是这一制度的依据和渊源出处。六是《条例》第四十六条增加规定综合行政执法部门集中行使行政处罚权的内容。此种规定直接源自于《三亚市人民政府关于推进综合行政执法试点工作的决定》(三府[2005]184号),这是对我市多年来行政执法体制和执法实践的立法确认。

(刘雅斌 三亚学院法学与社会学学院副院长、教授)

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